Článek
12. března se Česká republika ocitla v nouzovém stavu. Kvůli epidemii nového koronaviru tím vláda chtěla zrychlit zavádění nových opatření, díky kterým by se nákaza v zemi podařila zpomalit.
V souvislosti s tím vyhlásil o týden později předseda Sněmovny i stav legislativní nouze - a zákonodárný sbor začal fungovat v omezeném režimu.
Jak Seznam Zprávám řekl právník a analytik Rekonstrukce státu Lukáš Kraus, opatření dokáže systém přijímání zákonů učinit pružnější. Kvůli dočasnému omezení demokratických principů ve státě je ale třeba hlídat i to, zda ho vláda nezneužívá pro vlastní účely.
Stav legislativní nouze v Česku potrvá skoro měsíc (do 12. dubna), dokud v zemi bude platit nouzový stav. Co přesně to pro stát znamená?
Ve stavu legislativní nouze může ve zkráceném jednání Poslanecká sněmovna během velmi krátké doby schválit zákony, které reagují na akutní problémy spojené s nákazou koronaviru COVID-19 a nesnesou tak odkladu. Stejně tak může i ve zkráceném jednání velmi rychle konat i Senát, jak se ukázalo při včerejším hlasování o vládních návrzích.
Nejde ale jen o zkrácení parlamentních procedur. Je-li totiž vyhlášen stav legislativní nouze a návrh zákona má být projednán ve zkráceném jednání, platí podle legislativních pravidel vlády pro přípravu takového návrhu zákona určité výjimky (např. není třeba předchozího věcného záměru či je rozvolněn proces připomínkování návrhu).
Jak probíhá přijímání zákonů v legislativní nouzi
Oproti standardnímu legislativnímu procesu zkrácené jednání nemá první čtení, stanovené jednací dny a některé lhůty neplatí.
Předseda Sněmovny přikáže návrh přímo jednomu z výborů a určí nepřekročitelnou lhůtu, do níž musí výbor předložit usnesení se stanoviskem k návrhu.
Výbor v usnesení navrhne, zda se má konat o návrhu zákona obecná rozprava a o kterých částech se povede rozprava podrobná. Také navrhne lhůtu, do kdy má Sněmovna jednání o návrhu zákona ukončit.
Následně se koná rovnou druhé čtení návrhu zákona, přičemž může být upuštěno od obecné rozpravy, o čemž se usnese Sněmovna. Řečnická doba může být zkrácena na 5 minut.
Třetí čtení návrhu zákona se může konat bezprostředně po druhém čtení. Během dne tak může být návrh zákona schválen.
Je to dlouhá doba, s přihlédnutím ke koronavirové pandemii, která postihla celý svět?
Jednací řád Poslanecké sněmovny uvádí, že je možné stav legislativní nouze vyhlásit za mimořádných okolností, kdy jsou zásadním způsobem ohrožena základní práva a svobody občanů nebo bezpečnost státu nebo kdy státu hrozí značné hospodářské škody.
Pokud tedy budou tyto okolnosti trvat, je možné tuto výjimku z běžného projednávání zákonů použít.
Kdo za něj nese odpovědnost?
Vysoká míra odpovědnosti leží na politické reprezentaci, aby zvažovala přiměřenost jeho použití.
Důležitou kontrolní roli má Sněmovna. Ve stavu legislativní nouze posoudí Sněmovna před projednáním pořadu schůze, zda stav legislativní nouze trvá. Dále znovu ještě před projednáním návrhu zákona hlasuje, zda stav legislativní nouze trvá a zda jsou dány podmínky pro zkrácené jednání u konkrétního zákona.
Dá se stav zneužít?
Určitě. Existuje ostatně i judikatura Ústavního soudu týkající se zneužití stavu legislativní nouze. Ústavní soud například zmínil, že nelze tento mimořádný instrument použít k omezení zákonodárné procedury parlamentní většinou, kdykoliv opozice vysloví nesouhlasný postoj s návrhem zákona a k zabránění nebo oddálení jeho přijetí.
ÚS: Legislativní nouzi nelze zneužít k běžnému hlasování
O co v tom případu tehdy šlo?
Skupina 45 poslanců u soudu napadla zákon, který stanovil zvláštní sazbu daně ve výši 50 % na příspěvek fyzickým osobám na stavební spoření (podle příslušných zákonů).
Na státní příspěvek na stavební spoření vznikl nárok v roce 2010 a byl poukázán stavební spořitelně po 31. prosinci 2010. Zároveň s tím se zákonem snížila výše zálohy státní podpory z 15 na 10 % z ročně uspořené částky - pokud nepřesáhla 20 tisíc korun.
Poslanci namítali, že zákon je v rozporu s ústavním pořádkem - jak vzhledem ke způsobu jeho přijetí, tak i i k jeho obsahu. Navrhovatelé zpochybnili důvodnost projednání návrhu ve zkráceném řízení ve stavu legislativní nouze, v jehož důsledku mělo dojít k porušení některých ústavních principů vztahujících se k parlamentní proceduře přijímání zákonů.
Jejich námitky směřovaly i k tomu, že mimořádná schůze, na které došlo ke zkrácenému jednání o návrhu napadeného zákona, byla svolána jen 40 minut před jejím začátkem. Omezena měla být i práva senátorů zvolených ve volbách v říjnu 2010. Proč? Návrh zákona Senát projednával 12. listopadu 2010 ve složení odpovídajícím jeho 7. funkčnímu období (2008-2010), a nově zvolení senátoři se tak nemohli tohoto projednávání zúčastnit.
Jak případ v dubnu 2011 vyřešil Ústavní soud?
„Vyhlášení stavu legislativní nouze a projednání návrhu zákona ve zkráceném jednání zásadním způsobem mění strukturu zákonodárného procesu a omezuje jeho podstatu na samotné vyslovení souhlasu nebo nesouhlasu.
Tento postup lze akceptovat jen jako výjimku z pravidla, a to za předpokladu zvlášť závažných důvodů, kdy zájem na bezprostředním přijetí zákona v kontextu konkrétních okolností převáží nad obecnými požadavky, které ve vztahu k zákonodárnému procesu vyplývají z ústavního pořádku.
Nelze však akceptovat využití tohoto mimořádného institutu jako běžného nástroje omezení zákonodárné procedury parlamentní většinou, kdykoliv opozice vysloví nesouhlasný postoj s návrhem zákona a k zabránění nebo oddálení jeho přijetí využije jednacím řádem stanovené prostředky.
Má-li zákonodárná procedura plnit nejen funkci hlasování, nýbrž být též garancí svobodné politické soutěže, nelze případný požadavek její racionalizace uskutečňovat prosazením stavu legislativní nouze ze strany vlády a s ní spojené parlamentní většiny.“
Takže pro nás stav legislativní nouze není neznámý institut?
Máme s ním z minulosti zkušenost. Stav legislativní nouze byl vyhlášen např. po povodních v roce 2002. Poslanci tehdy schválili několik zákonů o finanční pomoci lidem z povodněmi postižených oblastí. Kvůli povodním byl stav nouze vyhlášen i v letech 2006 a 2010.
Zatím ve Sněmovně panuje dohoda s opozicí
A když se vrátíme k původní otázce - jak konkrétně ho může vláda Andreje Babiše zneužít k vlastnímu prospěchu? Na co je třeba si dávat pozor?
Jak jsem už naznačil, největší riziko je použití této výjimky za situace, kdy zákonné důvody pro trvání stavu legislativní nouze pominou. Pokud trvají, je zejména důležité, aby i v tomto zvláštním režimu byl dán přiměřený prostor pro demokratickou diskuzi, jelikož se často jedná o opatření s dalekosáhlými dopady na životy obyvatel ČR.
Zatím panoval tento týden v parlamentu více méně konsenzus napříč politickým spektrem.
To se projevilo například i tím, že v rozpravě k jednomu návrhu zákona si většina odhlasovala, že za každý klub smí vystoupit jen jeden poslanec, i když to v zákoně nenajdete. Došlo k tomu však dobrovolně, na základě konsenzu stran, že je to vzhledem k situaci účelné.
Do budoucna by však bylo vhodné, aby vláda zaslala své návrhy do Sněmovny o něco dříve. Na pozvánce na úterní schůzi totiž byl uveden pouze jeden tisk, ty zbývající dorazily do dolní komory v pondělí pozdě večer. Na začátku schůze nebylo všem zcela zřejmé, o kterých návrzích se bude ten den jednat, což není ideální, např. pro přípravu kvalitních pozměňovacích návrhů.
Má opozice dostatečný prostor k tomu, aby ve stavu legislativní nouze dělala svoji práci - tj. dohlížela na vládu?
Je to bezpochyby pro opozici výzva. Přirozeně nemá tolik prostoru se seznámit s vládními návrhy, diskuze v parlamentu má také limity. Ve veřejném prostoru rovněž více než kdykoliv jindy dominují zprávy o rozhodnutích vlády.
Jak zatím její aktivitu hodnotíte?
Vzhledem k závažnosti situace lze zatím pozorovat určitou konstruktivní shovívavost opozice vůči vládě.
Je určitě důležité, aby opozice i v této době plnila funkci kontroly vlády. Mimořádná situace, bez ohledu na to, kdo je u moci, svádí k určitému rozvolnění používání standardních rozhodovacích mechanismů. Opozice, stejně tak ale i občanská společnost, proto musí pečlivě monitorovat kroky vlády. Zejména pak kontrolovat, zda jsou přijatá krizová opatření zasahující do základních práv a svobod proporcionální k účelu, který sledují. A zda trvají podmínky pro jejich použití.
Podmínky vyhlášení nouzového stavu přesněji vymezuje i nález Ústavního soudu z března 2011. Jak ten definuje úlohu opozice?
Ten nález říká, že zástupcům parlamentní opozice musí být s ohledem na ústavně garantovaný princip ochrany menšin umožněn v rámci legislativních procedur nerušený výkon jejich garantovaných práv - ačkoliv se přímo nepodílejí na výkonu vládní moci a co do počtu se zpravidla ocitají v menšině.
Mezi nejzákladnější práva parlamentní opozice lze podle nálezu zařadit zejména práva zaručující menšině účast na parlamentních procedurách; práva umožňující opozici výkon dozoru a kontrolu vládnoucí většiny i vlády samotné.
Dále se jedná o práva umožňující parlamentní opozici blokovat či oddalovat rozhodnutí přijímaná většinou, jakož i o práva umožňující opozici domáhat se ústavního přezkumu většinou přijatých rozhodnutí (zákonů), a konečně jde v neposlední řadě i o práva chránící opozici i její jednotlivé členy před pronásledováním a zvůlí ze strany většiny.
Míra (hloubka) a úroveň úpravy zmíněných práv parlamentní opozice v daném systému, jakož i šíře prostoru, v němž je parlamentní opozici umožněno plnit její nezastupitelné funkce, jsou podle Ústavního soudu nejen známkou úrovně politické a parlamentní kultury dané společnosti, nýbrž vyjadřují i stupeň demokratičnosti daného politického systému.
Když se podíváme na návrhy, které Sněmovna v úterý schválila, bylo mezi nimi jak posunutí termínů testů ve školách, tak i odpuštění některých záloh, příspěvky státu, schodek rozpočtu i EET. Jsou zákony, kterých by se vláda v tomto režimu neměla dotýkat?
Prioritu by měly mít především zákony, jež zmírní bezprostřední negativní dopady na životy obyvatel ČR v souvislosti s opatřeními přijatými proti šíření koronavirové nákazy. Naopak bych byl velmi opatrný v případě projednávání naprosto zásadních změn, např. ústavních zákonů.
Jak vládní opatření z právního hlediska hodnotí Rekonstrukce státu?
Je samozřejmě pochopitelné, že je třeba v těchto dnech a týdnech jednat často rychle a flexibilně a Rekonstrukce státu chápe komplexnost řešení nejrůznějších současných problémů. Situace nás ale nutí k zamyšlení, jak konstruktivně přispět ke kvalitě rozhodovacích procesů.
Zvlášť v době mimořádné, kdy dochází k nestandardním, byť možná nutným, zásahům do práv občanů, je totiž důvěra v tyto procesy více než potřebná.
Chceme proto oslovit naše pracovní skupiny Fóra expertů a formulovat jasná doporučení pro vládu.
Čeho se mají týkat?
Mezi tématy, která sledujeme, je třeba neujasněnost právních forem vládního rozhodování a zachování principu právní jistoty. Je to ale i neodůvodňování usnesení vlády, odložení senátních voleb bez zákonného podkladu anebo ochrana soukromí u opatření souvisejících s tzv. chytrou karanténou.
