Článek
V České republice máme problém s fiskální politikou. Tím problémem ale není vysoký deficit veřejných financí ani stoupající státní zadlužení. Je to vnímání, k čemu vlastně státní rozpočet a fiskální politika jako taková slouží. Tento problém vyjde na světlo světa vždy, když vláda uveřejní návrh rozpočtu pro následující rok, a letošek nebyl výjimkou. Co je tedy na debatě ohledně rozpočtu – a na samotném návrhu rozpočtu pro příští rok – špatně? Problém se dá rozdělit do tří rovin: koncepční, obecná a konkrétní.
Nejdříve k té nejširší, koncepční rovině. V Česku stále převažuje styl uvažování, že státní rozpočet musí být za každou cenu neustále vyrovnaný. To je velmi špatný přístup – fiskální politika, jejímž hlavním nástrojem příjmy a výdaje státního rozpočtu jsou, je velmi důležitý nástroj hospodářské politiky. Správně nastavená fiskální politika má působit proticyklicky. To znamená, že v dobách slabého růstu či recese je zcela v pořádku sestavit rozpočet se schodkem. Částečně se tak stane automaticky, jelikož slabý růst sníží výběr daní, zatímco mandatorní podpora v nezaměstnanosti zvýší výdaje. Stát ale může – a měl by – pomoci zmírnit výkyvy hospodářského cyklu i za použití tzv. diskrečních (tedy nemandatorních) výdajů. Opačnou, avšak neméně důležitou stranou odpovědné fiskální politiky je, že by státní rozpočet neměl končit ve schodku kvůli běžným výdajům v dobách růstu – právě tím se vytváří onen fiskální polštář, který se pak dá využít v časech krize.
Ruku v ruce s pokřiveným uvažováním o státním rozpočtu jde i chybný přístup ke státnímu dluhu. Nejčastějším zavádějícím argumentem je přirovnávání státního dluhu k zadlužení domácností, což je nesmysl z mnoha důvodů. Státní dluh v nominálním vyjádření navíc sám o sobě nemá téměř žádnou výpovědní hodnotu. Jeho skutečná závažnost se zjistí vyjádřením v poměru k HDP, což je jednoduchý (popravdě až příliš jednoduchý) ukazatel dluhového břemene. A jelikož se jedná o poměr, máme „na talíři“ dvě proměnné – dluh samotný a pak HDP, tedy velikost celkové ekonomiky. Fiskální politika ovlivňuje obě proměnné – škrty ve výdajích či zvýšení daní sice možná sníží schodek, a tedy i zadlužení. Negativně ale také zasáhnou růst HDP, a míra zadlužení tak nemusí klesnout vůbec.
Klíčový je v tomto ohledu koncept fiskálního multiplikátoru, tedy o kolik korun se změní HDP v reakci na změnu ve státních výdajích nebo zdanění. Pokud má určitá změna multiplikátor vyšší než jedna, tak se z ekonomického hlediska „vyplatí“, tedy přinese větší užitek než náklad, a je smysluplné ji financovat i za cenu dočasného zvýšení státního dluhu – v delším horizontu totiž míra zadlužení naopak klesne. Naopak při škrtech je taková změna příliš nákladná a nežádoucí.
Právě výpočet těchto fiskálních multiplikátorů je velmi široká a aktivní disciplína makroekonomie. Akademický konsenzus je, že běžné státní výdaje mají za normálních okolností multiplikační efekt o něco menší než jedna. U zdanění je rozpětí vypočtených multiplikátorů v akademické literatuře o dost širší, nicméně jejich průměr je podobný běžným výdajům. Situace je ale odlišná ve dvou případech. Zaprvé, multiplikátor často stoupne nad hodnotu jedna v období, kdy je slabá agregátní poptávka a v ekonomice je nevyužitá kapacita – například během recesí.
Zadruhé, multiplikátor investic, tedy výdajů, které přispívají k produktivní kapacitě ekonomiky, je v dlouhodobém horizontu výrazně vyšší než jedna. Jsou to tedy výdaje s dobrou návratností a za takové konstelace dává smysl investovat i dluhovým financováním – tento kalkul se vlastně nijak neliší od uvažování soukromých firem.
Když přejdeme do obecné roviny nastavení fiskální politiky v Čechách, tak nelze nejdříve nezmínit pandemii, válku na Ukrajině a energetickou krizi. Všechny tyto negativní šoky vyvolaly silnou odezvu ze strany fiskální politiky (kurzarbeit, zastropování cen elektřiny či zvýšené výdaje na obranu), a byť konkrétní opatření nebyla vždy nastavena nebo cílena ideálně, asi nikdo nebude rozporovat, že rozpočtové deficity byly za těchto okolností zcela správnou reakcí. Zároveň však také – jednorázově – navýšily státní dluh, byť na stále jednu z nejnižších úrovní v EU. Ve spojení s nárůstem úrokových sazeb tak narostly výdaje na obsluhu dluhu a právě z nich se zrodila současná fiskální konsolidace.
Jenže tenhle příběh vynechává velmi důležitou část – ohromný výpadek na straně příjmů státního rozpočtu způsobený zrušením superhrubé mzdy, který prosadila minulá vláda za pomoci současných vládních stran. Změna trvání této regresivní daňové úlevy z dočasné na permanentní byla zásadní ekonomickou chybou, která dodnes škodí rozpočtu a svazuje vládě ruce.
Právě u této změny byl multiplikátor velmi nízký, regresivní snížení daně z příjmu totiž nejvíce pomohlo vysokopříjmovým domácnostem, které většinu daňové úlevy místo utracení ušetří – to je i dnes částečně patrné na zvýšené míře úspor domácností. A protože zrušení superhrubé mzdy nebylo ničím kryté, ani zásadně nezvýšilo hospodářský růst, zůstal po něm v rozpočtu velký strukturální deficit, který se navíc každý následující rok promítnul do vyšších nákladů na dluhovou obsluhu.
V rozpočtu pro příští rok se vláda rozhodla pokusit se spojit nespojitelné – sestavit podle svých slov „prorůstový“ rozpočet s navýšením investičních výdajů a zároveň pokračovat ve svém konsolidačním úsilí. Výsledkem je kompromisní rozpočet, který oba cíle plní jen zpola. Schodek se podařilo snížit jen minimálně a investiční výdaje v mnoha kapitolách jen dorovnávají, co chybělo v uplynulých letech.
Co tedy konkrétně mělo na rozpočtu pro rok 2025 vypadat jinak? Dvojí záměr vlády není úplně nesplnitelný. Navýšení investic je jednoznačně dobrá zpráva, byť přichází až v posledním roce vládnutí a vzhledem k předchozím rozpočtům nevytváří úplně předvídatelné investiční prostředí. Zároveň je pravda, že během konjunktury si stát nemůže půjčovat na běžné (tedy neinvestiční) výdaje. Konsolidovat se ale dá dvěma způsoby – přes výdaje, nebo příjmy. Jenže na příjmové stránce má vládní konsolidační úsilí až příliš mnoho děr. Kromě již zmíněné superhrubé mzdy je to plošné paušální zdanění živnostníků, nevalorizované spotřební daně či chybějící daň z cukru a tichého vína.
V těchto případech sice jde jen o parametrické změny, stejně tak ale chybí reformní úsilí, které by mohlo rozpočtu pomoc. Zde lze vypíchnout slabý boj za efektivnější výběr daní nebo proti daňové optimalizaci; rozdrobený systém místní samosprávy s velkým množstvím obcí, které naopak nejsou s to utrácet své prostředky, nedostatečná prevence ve zdravotnictví, která následně pro stát vytváří vyšší náklady, a podfinancované školství. Bylo rozhodně možné za poslední dva roky sestavit rozpočty, které byly více prorůstové i konsolidační. Přesto je třeba pochválit navýšení státních investic – v současnosti se jedná o mnohem důležitější oblast než snižování rozpočtového schodku.
Fiskální politika bude v nadcházejících letech a desetiletích velmi pravděpodobně nabývat na důležitosti. Potřeba investic pro zvýšení slabého růstu produktivity i na přechod na nízkouhlíkovou ekonomiku je ohromná – v celoevropském měřítku ji nedávno nastínila zpráva Maria Draghiho, a Česko je v obou ohledech za evropským průměrem, vzhledem k zastaralému energetickému i zpracovatelskému průmyslu, co se týče plnění ekologických cílů, slabé dopravní infrastruktuře i snaze přeorientovat českou ekonomiku na výrobu s vyšší přidanou hodnotou.
Postupující klimatická změna a rostoucí geopolitická fragmentace ve světě navíc znamenají, že nás v budoucnu budou častěji zasahovat nabídkové inflační šoky – což posledních pár let nebylo výjimkou. Měnová politika není vždy tím nejvhodnějším nástrojem k mírnění dopadu těchto šoků a fiskální politika bude také muset přiložit ruku k dílu. Mnohé z těchto situací budou vyžadovat velké deficity a dočasný nárůst státního dluhu. Pokud nebudeme schopni toto akceptovat a naopak budeme razit teorii o nutnosti vybalancovaného rozpočtu a konstantního škrtání státních výdajů, hrozí, že špatné nastavení hospodářské politiky povede k podstatně horším ekonomickým důsledkům.
Zároveň to ale nesmí znamenat rozhazování, ať už skrze výdaje nebo snižování daní – k tomu, abychom budoucí výzvy dokázali zvládnout nesmíme fiskálním prostorem plýtvat. Naopak bychom se (například skrze reformy zmíněné výše) měli snažit v dostatečné míře udržovat právě pro ekonomicky náročné chvíle. Jen dogmaticky škrtat pro vyrovnaný rozpočet, ani vršit rok za rokem deficity kvůli vysokým výdajům není zodpovědná fiskální politika. Zodpovědná fiskální politika ale musí umět udělat oba kroky ve správnou chvíli – podpořit ekonomiku v recesi, investovat smysluplně do růstového potenciálu a pro tyto potřeby vytvářet fiskální prostor během dobrých časů.
