Komentář: Až moc úředníků? Problém spíše je co a za kolik dělají

Komentář si také můžete poslechnout v audioverzi.

Někdy si uvědomujeme, že stát nefunguje tak, jak by mohl, a zároveň máme jasnou představu, co je třeba změnit. Dva příklady, kde jsou řešení jasná. Zaprvé, víno daníme celkově stejnou sazbou jako jablečný mošt. Zdaňme všechno víno stejným způsobem, jako již nyní daníme to šumivé. Zdanění vína by mělo zvýšit příjmy státu jedním z nejméně bolestivých způsobů, a při tom vyrovnat neopodstatnitelné rozdíly se šumivým vínem.

Zadruhé, drobní podnikatelé platí za sociální a zdravotní pojištění a daně třem různým institucím. To, že nemáme ani po více než deseti letech diskuzí a příprav jedno inkasní místo, je ukázka toho, že zlepšování státu vyžaduje pozornost a energii, která očividně zatím byla nedostatečná. Jedno inkasní místo by mělo snížit výdaje státu a také snížit administrativní náklady podnikatelů.

Jedno inkasní místo je příklad možného přínosu digitalizace a zjednodušení veřejných služeb pro občany. Tento krok by mohl vést ke snížení počtu státních zaměstnanců potřebných na vykonávání agendy sociálních a zdravotních odvodů a daní, nebo převedení části z nich na jinou funkci v této agendě, například pomoc se snižováním administrativní zátěže na straně podnikatelů skrz odborné konzultace.

Často jsou problémy fungování státu a jejich řešení méně zřejmé, než je tomu u jednoho inkasního místa a zdanění vína. Zaměstnanci veřejného sektoru jsou dobrým příkladem toho, že neefektivity určitě existují, že jejich odstraňování je složité a že je naivní usilovat o stoprocentní efektivitu. Podívejme se na ně zblízka. Také protože zásadním průřezovým faktor je kvalita a efektivita práce těch, kteří to na konci všechno dělají.

K funkčnímu českému státu přispívá řada lidí tím, že pro něj pracuje – například učitelé, zdravotníci, policisté či soudní úředníci. Čím lepší zaměstnance veřejný sektor bude mít, tím lépe bude fungovat.

Český veřejný sektor zaměstnává zhruba jeden milion osob. O půlce z nich toho moc nevíme – je mezi nimi odhadem zhruba dvě stě tisíc zaměstnanců obcí a krajů a jim podřízených organizací. Patří sem také zaměstnanci nemocnic, České televize, státních firem nebo vysokých škol. Od předkrizového roku 2019 výdělky ve veřejném sektoru rostly pomaleji než v tom soukromém: zdravotnictví a sociální služby rostly průměrně, ale veřejná správa a vzdělávání spolu s kulturou se držely na chvostu. Máme na to mít špatně placené úředníky, lékaře, zdravotní sestry, sociální pracovníky a učitele? Když budou špatně placení, budou méně kvalitní, nebo jich bude nedostatek. To nejspíše pociťují na Ministerstvu spravedlnosti, odkud odešla během uplynulých několika let velká část zaměstnanců.

Počty zaměstnanců veřejného sektoru i informace o jejich platech známe díky Českému statistickému úřadu, ale tyto otázky by si jistě zasloužily detailnější analýzu.

Naštěstí detailnější informace máme aspoň o druhé polovině zaměstnanců veřejného sektoru. Tento půl milion jsou státní zaměstnanci placení prostřednictvím státního rozpočtu, z kterého máme relativně kvalitní informace. Tyto informace analyzují studie, které jsem s Petrem Bouchalem publikoval poprvé v roce 2014 – a v roce 2022 taky s Danielem Bartuškem; zde naleznete od Petra Bouchala poslední skvělou aktualizaci pro rok 2023. Co se z ní dozvídáme?

Státní rozpočet v roce 2023 platil 484 tisíc zaměstnanců státu, výdaje na jejich výdělky byly 258 miliard korun. To představuje něco přes desetinu výdajů státního rozpočtu nebo třetinu výdajů na důchody. Kde tito zaměstnanci státu pracují? Především ve školách po celé zemi.

Více než polovina těchto zaměstnanců a souvisejících výdajů šla na školství – tedy učitele a učitelky, ředitele a ředitelky, školní kuchaře a kuchařky a další zaměstnance škol zřizovaných obcemi a kraji po celém Česku. Zajímavostí je, že platy učitelů, o kterých se často diskutuje, rostly do roku 2021 a od té doby klesají.

Dalšími třemi významnými skupinami jsou policisté, vojáci a úředníci. Zaměstnanců policie a dalších bezpečnostních sborů bylo 81 tisíc. Do skupiny ostatních, kam patří zejména Armáda ČR, spadalo dalších 40 tisíc osob. Státních úředníků loni bylo 77 tisíc, tedy cca 16 % z počtu všech státních zaměstnanců a zhruba osm procent z počtu všech zaměstnanců veřejného sektoru.

Typický státní úředník je žena, která poskytuje přímé služby občanům, často na přepážce a mimo Prahu. Většina státních úředníků, 49 tisíc, totiž pracuje v tzv. neústřední státní správě, tj. v organizacích, jako jsou finanční úřady, úřady práce či správy sociálního zabezpečení.

V ústředních orgánech státní správy pracuje 14 tisíc osob, z toho 10 tisíc na ministerstvech.

Je státních úředníků málo, nebo hodně? Z dostupných informací to nelze jednoznačně určit. Ze srovnání v čase (graf 4) víme, že počet státních úředníků se v průběhu posledního čtvrtstoletí příliš nemění. Nároky na stát ale neustále stoupají – například v oblastech migrace, energetiky, obrany nebo klimatu.

Nově máme informace i přímo od úředníků. Průzkum Pohled úředníka/ce například zjistil, že zkušenosti úředníků s jejich prací a pracovní podmínky se výrazně liší mezi úřady. Úředníci jsou silně motivováni pracovat ve veřejném zájmu. Zároveň svoji práci považují za málo prestižní a často nevidí možnost kariérního růstu.

V současnosti jsou platy úředníků primárně určovány podle funkce, vzdělání a počtu odpracovaných let, zatímco individuální pracovní výkon hraje ze zkušenosti úředníků relativně malou roli. Navázat platy více na výkon je doporučeníhodné pro zlepšení motivace kvalitních zaměstnanců. Připadá mi důležité zlepšit vidinu kariérního růstu a dávat silnější signály, že za kvalitně odvedenou práci budou úředníci odměněni.

Nastavit správné motivace a odměňování je ve veřejném sektoru těžší než např. v soukromých firmách, kde lze snadno měřit výsledky. To ale neznamená, že nelze systém odměňování zlepšit oproti stávajícímu stavu. Odměňování přímo na základě výkonu (ve smyslu měřitelných ukazatelů) má smysl v některých oblastech veřejné správy a někde je naopak kontraproduktivní. Rozhodně bychom se ale měli bavit o konkurenceschopnosti platů a o tom, jak platový systém motivuje lidi se rozvíjet, co vlastně odměňuje, a jak v různé momenty ovlivňuje rozhodování jednotlivců o jejich kariéře ve veřejném sektoru.

Místo závěru si dovolím pár faktů k těžko zodpověditelné, ale zásadní otázce: jsou státní úředníci placeni málo, nebo hodně? Od doby těsně před pandemií covidu platy právě ve veřejné správě, která zahrnuje státní úředníky, rostly do loňského roku nejméně ze všech sektorů.

A není tedy překvapivé, že se platy státních úředníků snižují i oproti těm v soukromém sektoru. Od roku 2018 klesají platy státních úředníků i v porovnání s průměrnou mzdou v celé ekonomice.

Ve Spojeném království jsou mzdy ve veřejném sektoru často určovány nezávislými mzdovými komisemi, tzv. Pay Review Bodies. Tyto komise provádějí pravidelné přezkumy a doporučují vládě úpravy mezd na základě analýz a konzultací se zástupci zaměstnanců i zaměstnavatelů. Politici tak rozhodují především o tom, na jakou agendu bude kolik zaměstnanců, ale výši platů tolik neovlivňují. Britský úřad Office of Manpower Economics pravidelně zveřejňuje přehledy o stavu platů v různých částech veřejného sektoru, které slouží jako podklady pro úpravy systémů odměňování. V Česku nyní nic takového neexistuje. Místo výrazných skokových změn by dávalo smysl zavést mechanismus udržování platů v souladu s celou ekonomikou a cenovou hladinou, podobně jako ve Spojeném království.

Pokud chceme zlepšit fungování státu, nepřispěje k tomu nejspíše snížit počet zaměstnanců ani je platit méně. Absurdita takového přístupu je zřejmá, pokud si místo slova ‚stát‘ dosadíme slovo ‚firma‘.

Platy a počty úředníků jsou jedna část skládačky efektivního státu. Pokud to s jeho zlepšováním myslíme vážně, musíme se bavit jak o tom, kdo a za jakých podmínek pro stát pracuje, tak o tom, na čem pracuje: jaké jsou cíle a nástroje veřejných politik. Počínaje třeba tou daní na tiché víno a jednotným inkasním místem.