Článek
Pojem státní rozpočet známe všichni. Jedná se o nástroj, kterým vláda na centrální úrovni rozděluje nejvýznamnější část veřejných prostředků a jde o nejdominantnější prvek soustavy veřejných rozpočtů. Jeho výdaje jsou logicky pod velkým drobnohledem poslanců, ekonomů, médií i voličů.
Trochu bokem však zůstává další balík peněz, který má vláda k dispozici, a který obhospodařují státní účelové fondy. Jejich výdaje dosáhnou v příštím roce již 250 miliard. Těmto prostředkům je však věnována podstatně menší pozornost, např. v Poslanecké sněmovně jsou rozpočty fondů schvalovány po rozpravě pouze jedním hlasováním a v běžné společnosti o nich není téměř žádné povědomí.
Šest mimorozpočtových fondů, které v současnosti fungují
- Státní fond dopravní infrastruktury
- Státní fond životního prostředí
- Státní fond podpory investic
- Státní zemědělský intervenční fond
- Státní fond kinematografie
- Státní fond kultury
Kde se fondy vzaly?
Historie státních účelových fondů sahá až do Rakousko-Uherska a fondové hospodaření hrálo významnou roli ve fiskální soustavě první republiky, neboť přes něj procházelo více než 10 % veřejných výdajů. Při analýze zřizovacích zákonů tehdejších fondů lze identifikovat dva typy zdůvodnění. Prvním byla snaha o stabilizaci každoročního objemu prostředků směřujících na realizace dlouhodobých projektů s rizikem časového zpoždění (vojenské investiční výdaje) a řešení tak spočívalo v každoročním, zákonem garantovaném přídělu prostředků do fondu. Druhým důvodem byl nedostatek finančních prostředků na určité investice (rozvoj infrastruktury) a řešením byly půjčky mimo státní rozpočet, které měly být v budoucnu splaceny z vlastních příjmů daného fondu.
Nová rozpočtová soustava po roce 1989 zpočátku neobsahovala fiskálně významnější státní účelové fondy. K zásadnímu posunu došlo až v roce 2000, kdy vznikly dva fiskálně významné fondy: Státní fond dopravní infrastruktury a Státní fond rozvoje bydlení. Argumenty zastánců fondového typu financování zůstávají stejné jako za první republiky. Domnívají se, že nevýhoda fragmentace rozpočtové soustavy je vyvážena jinými pozitivy, a to zejména možností převádět nevyčerpané prostředky do dalšího roku a stabilizací výdajů do určité oblasti.
Obhajoba dnes nemůže obstát
Aktuální podoba rozpočtových pravidel a dalších zákonů však popírá výše uvedené výhody fondového financování. Již v roce 2004 byla zavedena možnost převádět nevyčerpané prostředky do dalšího roku i pro kapitoly státního rozpočtu (dnes tzv. nároky z nespotřebovaných výdajů). Z nové studie Národní rozpočtové rady navíc vyplývá, že existence fondů nestabilizovala objem prostředků směřujících do určité oblasti a nesnížila jejich citlivost na politické rozhodování. Vlastní příjmy státních fondů jsou totiž ve většině případů mnohem nižší než výdajové potřeby, což vede k nutnosti tyto příjmy doplnit transferem ze státního rozpočtu. Výsledkem je, že výdaje státních účelových fondů nevykazují menší výkyvy než výdaje státního rozpočtu a nezabezpečují tedy stabilnější financování rozpočtové oblasti, než jaké by bylo dosaženo v rámci státního rozpočtu.
Fragmentace centrální úrovně navíc vede k některým naprosto bizarním situacím a až groteskním finančním tokům. Například Státní fond dopravní infrastruktury nedisponuje dostatkem vlastních zdrojů, a proto je závislý na dotaci od Ministerstva dopravy, kterému věcně podléhá. Tato dotace tvoří až 70 % jeho příjmů. Dominantní část výdajů fondu (cca 90 %) pak představuje transfer dvěma organizacím: Ředitelství silnic a dálnic a Správě železnic, kde to stejné ministerstvo vykonává funkci zakladatele, resp. zřizovatele.
Dále zmiňme Státní fond kultury, který nemá vlastní zaměstnance a agendu fondu zabezpečují tři pracovníci Ministerstva kultury. Fond vlastní tři pražské nemovitosti a provozní výdaje tak tvoří dominantně náklady spojené s vlastněním budov. Minulý rok rozdělil celkem 852 dotací v průměrné výši 63 000 Kč, a to zejména místním spolkům. U Státního fondu životního prostředí naopak nelze v některých letech korektně vypočítat provozní náročnost, neboť v minulosti fond administroval část výdajů „svého“ ministerstva.
Existence fondů může navíc svádět k vyvádění části deficitu a dluhu právě do státních fondů, vzhledem k tomu, že hlavní mediální pozornost je v České republice zpravidla upřena na hospodaření státního rozpočtu. Tak se tomu stalo v případě Státního fondu dopravní infrastruktury v letech 2023 a 2024, kdy mu Ministerstvo financí přepůjčilo prostředky, které si samo půjčilo od Evropské investiční banky. Tuto částku však bude muset fond ministerstvu splatit, a to včetně úroků. Od roku 2024 bude SFDI platit státnímu rozpočtu úroky ve výši 1,1 mld. Kč ročně a od roku 2026 splátky jistiny ve výši tři mld. Kč. Výsledkem je tak situace, kdy fond na straně jedné obdrží dotaci ze státního rozpočtu a obratem část z ní pošle nazpět jako splátku úroků a jistiny. To jen dokládá nesmyslnost celé transakce.
Z již zmíněné studie Národní rozpočtové rady vyplývá, že existence státních účelových fondů nepřináší významnější pozitiva pro fungování českých veřejných financí. Jednoznačně převažují negativa, zejména v podobě snížení řiditelnosti veřejných financí, stejně jako snížení jejich srozumitelnosti, přehlednosti, transparentnosti a obecně nižší kontroly ze strany zákonodárného sboru i elektorátu. V souvislosti s fungujícím systémem nároků z nespotřebovaných výdajů odpadla také hlavní výhoda fondového hospodaření spočívající v možnosti převádět nevyčerpané prostředky do dalších let. Integrace fondů do státního rozpočtu by tedy byla racionálním ekonomickým i politickým rozhodnutím.
