Komentář: Společný evropský dluh? Salámová metoda k rozpočtové federalizaci EU

Komentář si také můžete poslechnout v audioverzi.

Covidová pandemie způsobila nejen v zemích Evropské unie krizi zdravotnickou až humanitární, ale také ekonomickou. V jejím průběhu prakticky všechny vlády a centrální banky v rozvinutější části světa využily arzenály svých ekonomických nástrojů k podpoře národních hospodářství.

Svou šanci výrazně promluvit do hospodářské politiky vycítila také Evropská komise a naplno ji využila. Zejména proto, že ke společné evropské výpůjčce svolilo po mnoha a mnoha letech odmítání Německo. Jde tak o jeden z kontroverzních odkazů kancléřky Angely Merkelové z posledního údobí její vlády. Výsledkem je zrod prvního masivního panevropského dluhu, který se maskuje do finanční many spadlé z nebe. Skutečnost je ale z fiskálního hlediska velice znepokojivá.

O evropském finančním nástroji EU mnozí nepochybně slyšeli. Jedná se o peníze, kterými se Evropská komise – a s ní politici členských států sedmadvacítky – rozhodli financovat hospodářskou obnovu EU po covidové krizi. Z částky, která přesáhne 800 miliard eur, ale mají být financovány mnohé „nepandemické“ projekty týkající se zelené transformace ekonomiky či digitalizace, ale i kdečeho jiného.

Je také všeobecně známo, že Evropská unie nemá takový objem prostředků k dispozici. (Prostředky z víceletého finančního rámce na léta 2021 až 2027, tzv. programovací období, v objemu přes jeden bilion eur jsou již předem alokovány do dohodnutých zemí i výdajových oblastí). A zároveň řada zemí EU by sama neměla kapacitu velkou jednorázovou půjčku na trzích realizovat, protože byla silně předlužena již před covidem.

Evropská komise proto navrhla způsob, jak požadovanou sumu opatřit. Totiž emisí unijních panevropských dluhopisů denominovaných v eurech. Ano, tušení je správné: Evropská komise si tak poprvé v historii hraje na jakousi federální vládu po vzoru USA, když vytváří pseudofederální evropský dluh.

Jenže Unie není federální stát, takže je nasnadě otázka, kdo za vydané eurodluhopisy fakticky ručí. V oficiálních dokumentech se dočteme, že unijní dluhopisy jsou zaručeny budoucími příjmy unijního rozpočtu. A jelikož je unijní rozpočet plněn zejména příspěvky jednotlivých členských států sedmadvacítky, dluhopisy budou logicky splácet členské země sedmadvacítky.

Kouzlo tohoto nového dluhového instrumentu ale spočívá v tom, že vypůjčené peníze nemají vliv na oficiální statistiky vládního (veřejného) dluhu jednotlivých členských zemí EU! Podívejte se do databází Eurostatu a pátrejte po velikosti vládního dluhu Česka, Německa nebo Francie. Nikde žádné číslo, které by říkalo „toto je část unijního dluhu připadající na Česko, Německo, Francii“, nenajdete.

Je to mimochodem tentýž Eurostat, spadající pod pravomoc Evropské komise, který jinak individuálně členským zemím z hlediska zadlužování nic neodpustí. Pokud jde o celoevropský dluh, je najednou všechno jinak a tento dluh se fakticky jako dluh nechová. Už třeba jen tím, že každoroční postupné utrácení peněz z tohoto společného fondu nezvyšuje deficit Evropské komise, která jej musí mít formálně vyrovnaný. Tak ho tedy i vyrovnaný má, jakkoli na úrovni žádné členské země by z hlediska fiskálních pravidel nebylo něco takového možné. A právě Evropská komise by jako vymahač pravidel kárala každou zemi, že nesmí jen tak skrývat reálný deficit a nevykazovat ho. Kdo ale dokáže vymáhat pravidla u vymahače pravidel, že? Vzniká tak jakási nesnesitelná lehkost tvorby nového celoevropského dluhu.

A bylo tudíž jen otázkou času, kdy se politici do panevropských dluhopisů vydávaných Evropskou komisí zamilují. Protože jde o peníze, které lze utratit dnes bez toho, aby se tím zvýšil oficiální vládní dluh konkrétních národních států. A to zase milují voliči. Prostředky z Next Generation EU mají navíc třicetiletou (tedy horizont volebního cyklu daleko překračující) splatnost. A postupně splácet se začnou až v roce 2028, přičemž nikdo neví, z jakých zdrojů.

Buď by musely do rozpočtu EU přihodit více jednotlivé členské země, což je krajně nepravděpodobné. Zejména v zemích čistých plátců je naopak politický tlak na nižší příspěvek do společné evropské kasy. Nebo by EU sama musela získat pravomoc vybírat nové zdroje, tedy fakticky nové daně, nad rámec všech existujících sdílených zdrojů v Unii. To by bylo překročení kdysi nepřekročitelného Rubikonu. Anebo by se členské země musely smířit s tím, že budou ze společné kasy méně dostávat, byť platit budou stejně jako doposud. Taktéž hezká politická pohádka.

Čili nejspíš vznikne tendence splácení spíše odkládat v čase a „fixlovat“ ho a zároveň již zavedený precedens s panevropským dluhem/nedluhem využít a tuto kouzelnou hru si zopakovat. O eurobondové „recidivě“ se v unijních kuloárech debatuje přinejmenším od letošního jara. Tentokrát by se mohla aplikovat při financování společných výdajů na obranu. A je-li společným zájmem EU obrana, pak se jistě najdou další společné legitimní zájmy, na které by se daly společné eurodluhopisy vydávané Evropskou komisí použít. Dobrých politických důvodů se vždy najde dost.

Strážce fiskálních pravidel by na tom všem měla bolet již nastíněná fiskální netransparentnost. Pokud se řekne, že eurodluhopisy budou zaručeny nějakými budoucími příjmy unijního rozpočtu, roste riziko, že se ke společnému eurodluhu nakonec nebude nikdo tak úplně hlásit. Protože přece nikde není uvedeno, jaká přesně část připadá na konkrétní členské státy.

Mimochodem, známé Centrum pro evropský ekonomický výzkum v Mannheimu (ZEW) se pokusilo odhadnout, jak velké dodatečné zadlužení tento nově vzniklý unijní dluh znamená pro německé veřejné finance. A jde o téměř šest procent německého HDP. Jinými slovy, německý veřejný dluh by nečinil 63,6 procenta HDP, nýbrž bezmála 70 procent HDP, pokud bychom zohlednili i německý podíl na unijním dluhu! V případě České republiky by to podle odhadu NRR mohla být dvě až tři procenta HDP, a tak by tuzemský veřejný dluh rázem stoupl z přibližně 42 až na 45 procent HDP.

Závažným důvodem (a rizikem), proč hru s panevropskými eurobondy neopakovat, je plíživé vytváření evropské fiskální unie. Politicky lákavý nástroj, jak si půjčovat, aniž by se zvyšoval oficiální veřejný dluh národních států, totiž, jak už jsme řekli, nepochybně povede ke stále větší ochotě unijní eurodluhopisy aplikovat, a tím umenšovat prostor národní fiskální politiky ve prospěch té unijní. A to stejně netransparentně, jak netransparentně je tento dluh/nedluh vykazován a statisticky zachycován.

Z tohoto pohledu by bylo mnohem férovější snahy o vytvoření evropské fiskální unie přiznat a nechat zcela transparentně členské státy rozhodnout, zda se chtějí rozpočtově federalizovat. Dělo by se tak legitimní a nikoli v EU oblíbenou salámovou metodou, kdy si důsledků minulých rozhodnutí většina všimne teprve, až když je pozdě.