Komentář: Rozpočet je (už zase) hausnumero. A válka za to nemůže

Článek si také můžete poslechnout v audioverzi.

Do roku 2023 vstoupí Česko s plánem hospodaření, který neodpovídá realitě a bude se s největší pravděpodobností muset v průběhu roku měnit. Opět, už čtvrtý rok v řadě. Můžou za to opravdu jen mimořádné okolnosti, které republiku v těchto letech ovlivňují?

Ne tak docela. Covidová epidemie i ruská invaze na Ukrajinu nepochybně zamávaly různými finančními plány, a to nejen těmi státními. Mimořádné a nečekané události si žádají mimořádné a nečekané výdaje. Ale třeba v covidových letech se ani po několikerých novelizacích nepodařilo napasovat hospodaření státu do rozpočtových mantinelů.

Při pohledu na vývoj „rozpočtového řemesla“ v posledních dvaceti letech lze obecně říci, že samo umění sestavit co nejpřesnější plán státních financí v Česku spíše upadá. Přesněji řečeno je už několik let vedeno primárně snahou vykázat na konci roku lepší výsledek oproti plánu, s nímž republika do roku vstupuje.

Tomuto cíli jako by se podřizovalo téměř vše. Nikdy neuškodí při vytváření rozpočtu trochu podstřelit příjmy a trochu přepálit výdaje – ono to pak dopadne lépe a ministr financí vypadá na tiskových konferencích jako šikovný hospodář. Přitom to tak nebývalo vždy, jak ukazuje následující graf 22leté historie „fiskálních chyb“:

Přibližně do roku 2012 je patrné, že rozpočtářům to tu a tam také trochu „ujelo“, ale chybovalo se na obě strany. V roce 2004 vyskočily příjmy státu proti plánu o 15 miliard (to ještě tenkrát byly peníze, kterých si někdo i všiml, nemyslete si) a výdaje byly o pár miliard nižší, a tak rozpočet skončil 20 miliard „nad plánem“.

V roce 2006 se ekonomice (a tedy příjmům rozpočtu) také náramně dařilo, ale výrazně stouply výdaje, jednak kvůli povodním a jednak kvůli předvolebnímu běsnění (viz heslo „pastelkovné“), a tak rozpočet naopak skončil o 20 miliard hůř, než se plánovalo. A tak dále.

Samostatnou kapitolou je samozřejmě rok 2009, kdy se ekonomika, místo aby skoro o pět procent rostla, o čtyři propadla. A ačkoli mračna gobální finanční krize byla na obzoru už v roce 2008 během projednávání rozpočtu, tehdejší ministr Miroslav Kalousek se rozhodl plán státních financí nepřepisovat a nechat věcem volný průběh. Na rok 2010 už byl (úřednickým ministrem Eduardem Janotou) zase sestaven jeden z nejpřesnějších rozpočtů.

Od roku 2014, kdy na Ministerstvo financí nastoupil Andrej Babiš, už se ale rozpočtuje výhradně „konzervativně“. To znamená, že rozpočtářům je jedno, o kolik minou skutečný vývoj, hlavně že plány státních financí jsou vždy horší než skutečný výsledek.

V roce 2016 tomu ještě pomohl „nečekaný“ příliv peněz vyplacených z Evropské unie, který rozpočet otočil úplně naruby – místo 70miliardového deficitu tu najednou byl 60miliardový přebytek. Nicméně i bez těchto překvapivých eur by rozpočet skončil někde poblíž nuly, takže schválený plán byl bezcenný tak jako tak.

V době covidu se ze státních rozpočtů staly úplné cáry papíru. V letech 2020 a 2021 si rozpočtáři nelámali hlavu už vůbec s ničím a vláda si nechala ve Sněmovně dvakrát schválit novely rozpočtu s nesmyslnými 500miliardovými polštáři. Když se pak státní účty uzavřely s výrazně nižšími schodky, neopomněla to ministryně Alena Schillerová vydávat za výsledek vládní geniality a vlastního zodpovědného hospodaření.

Jedna z příčin úpadku českého rozpočtování je nepochybně personální. V roce 2011 náhle zemřel český rozpočtový guru Eduard Janota. Bez debaty největší znalec rozpočtovacího procesu, chvilkový „úřednický“ ministr financí ve vládě Jana Fischera, ale hlavně dlouholetý kompetentní úředník Ministerstva financí, kde na různých pozicích v sekci státního rozpočtu působil od konce 70. let minulého století.

Janota opustil ministerstvo v roce 2010, ale zanechal po sobě alespoň svého „žáka“ Jana Gregora. Ten ovšem odešel z ministerstva v roce 2016, když se stal členem Evropského účetního dvora. Je pravda, že i dnešní náměstek rozpočtové sekce ministerstva Karel Tyll je na úřadě přes dvacet let a také jeho předchůdce Petr Pavelek byl zkušeným úředníkem a expertem. Ale Janotův přepečlivý a poctivý duch jako by se z ministerstva postupně vytrácel.

Hry s „konzervativním rozpočtováním“ jsou patrné, i když vezmeme v úvahu, že 20 miliard v roce 2001 bylo trochu jiných 20 miliard než o 20 let později. Když vyjádříme absolutní hodnotu „fiskální chyby“ (tedy její prostý rozměr bez ohledu na to, zda se rozpočtáři sekli směrem nahoru nebo dolů) jako podíl na celkových výdajích státního rozpočtu v daném roce, je nárůst chybovosti rozpočtů po roce 2013 rovněž patrný. S čestnou výjimkou roku 2019 byly chyby vyšší než obvykle i v „klidných“ letech, kdy nás zrovna nedrtila žádná krize.

Pokud lze odhadovat, letošní hospodaření státu by mohlo skončit zhruba tak, jak předpokládá říjnová novela rozpočtu. Ta počítá s deficitem 375 miliard korun, na konci listopadu nevycházely státní účty prozatím o 337 miliard. Nutno ale podotknout, že případná fiskální „trefa“ bude zapříčiněna především zpřesňováním plánu a učiněna takříkajíc na třetí pokus. Po původní verzi s 280miliardovým deficitem následovala první „válečná“ novela a zvýšení deficitu na 330 miliard a posléze podzimní novela mířící na zmíněných 375 miliard schodku.

Ale vem to čert, rok 2022 se nepochybně zařadí k těm krizovým, v nichž s rozpočtem mávaly nepředvídatelné události. Příští rok už se ale jeví jako o něco čitelnější. Ačkoli konkrétní vývoj války na Ukrajině odhadnout nelze, o jejích dopadech na veřejné finance už jisté představy existují.

Přesto vstoupíme do roku 2023 s nesmyslným rozpočtem – tedy míněno hrubě nepřesným, fiskální zodpovědnost nechme na chvíli stranou. Tuto nesmyslnost nelze svalovat na mimořádné válečné události.

Úředníci na Ministerstvu financí zapomněli při sestavování rozpočtu se schodkem 295 miliard na zdivočelou inflaci, především na její dopady na důchodový systém. (Podrobněji jsem se je snažil rozebrat v tomto komentáři.) Jen toto opomenutí udělá brzy v rozpočtu „nečekanou“ díru v desítkách miliard. A otázkou bude jen, jak brzy se začne mluvit o nutnosti státní rozpočet opět přepsat a zpřesnit.

Alespoň v těch „čitelnějších“ letech by státní rozpočet měl být pevnou kotvou, která určuje hospodaření státu i přes výkyvy počasí. Neměl by být nezávazným doporučením, které lze podle momentálního vývoje libovolně měnit, ani nástrojem, který záměrným podstřelováním odhadů otevírá politikům marketingový prostor.

O rozpočtu se pravidelně mluví jako o „zákonu roku“. Ale stane-li se pravidlem, že „zákon roku“ se bude během roku třikrát novelizovat, aby to nakonec tak nějak vyšlo, začne se tento výsostný status plánu státního hospodaření logicky vytrácet. A to by bylo nebezpečné.