Antimonopolní úřad si může na ceny posvítit víc, říká bývalý hlídač kartelů

Kartely se často odhalují na základě nepřímých důkazů. Najít písemnou smlouvu nebo dohodu na cenách v e-mailové komunikaci, je takřka nemožné, popsal pro Seznam Zprávy Petr Michal, vedoucí Katedry mezinárodního a evropského práva na Univerzitě Palackého v Olomouci. Sám má s kartely velké zkušenosti, tuto agendu měl na starosti v letech 2010 až 2015 jako místopředseda Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Jeho odchod z ÚOHS se tehdy vysvětloval názorovým nesouladem s tehdejším předsedou Petrem Rafajem.

Povyk kolem nedávné schůzky na Ministerstvu zemědělství k cenám potravin osobně hodnotí spíš jako politickou hru. „Nevím, co padlo na schůzce, ale spíš bych řekl, že to nemohou být indicie pro nějakou zakázanou dohodu. Spíš mi to přijde jako nějaká hra typu „Chlapi zlevněte. Ne! My naopak zdražíme. Co pro nás uděláte, aby to tak nebylo?“ říká.

Podle něj by měl být nicméně antimonopolní úřad aktivnější a detailněji analyzovat, zda nejsou menší firmy na českém oligopolním trhu příliš utlačovány. „Bylo výborné, že na jaře provedli cenové šetření, které vedle dojmů do diskuze vneslo nějaká data. Na druhou stranu studie nebyla tak podrobná, jak by mohla být, a po ní už jsem neviděl žádnou další aktivitu,“ hodnotí v rozhovoru pro SZ Byznys.

V diskuzi o kontrolách cen potravin veřejně zaznívá, že antimonopolní úřad selhal ve své roli. Vnímáte to tak?

Tohle mi přijde trochu nefér. Podle mě úřad mohl a měl dělat víc, ale cítím z toho tlaku očekávání, že úřad musí něco okamžitě udělat a změnit. Výsledky ovšem logicky nemohou být hned. Vyšetřování kartelů je strašně těžká disciplína.

V čem by měl být hlídač soutěže aktivnější?

Měl by podrobněji analyzovat trh. Dlouho bylo jasné, že se schyluje k nějakému problému. Úředníci určitě dostávali dost podnětů, debata o cenách potravin probíhala už delší dobu. Bylo výborné, že na jaře provedli cenové šetření, které vedle dojmů do diskuze vneslo nějaká data. Na druhou stranu studie nebyla tak podrobná, jak by mohla být, a po ní už jsem neviděl žádnou další aktivitu. Teď se situace spíš vyhrocuje, než uklidňuje. Předseda Petr Mlsna řekl, že se k tomu úřad do budoucna vrátí, ale to je trochu málo. Práce by mohla být systematičtější a jít víc do hloubky.

Funguje trh? Sám úřad na jaře připustil, že v potravinářství máme menší či větší oligopoly. Například v čerstvém mléce, kde je trh podle analýzy „výrazně oligopolní“, zaujímají tři největší soutěžitelé 60 procent trhu a pět největších má tři čtvrtiny trhu.

Potravinářský trh je v řadě oblastí oligopolní a to je problém, protože tam není efektivní soutěž. Ale samo o sobě to není protiprávní. Navíc to není ničí chyba, trh se takto vyvinul. Otázkou je, zda existuje nějaká cesta, jak na trh vrátit účinnější konkurenci.

Vy nějakou cestu vidíte?

První rolí úřadu je vyšetřovat porušení, tou druhou podporovat soutěž. K odhalení kartelu v potravinářství ještě nedošlo a z toho, co úřad říká a píše ve zprávách, nemyslím, že má podezření na kartel. Možná by se tím mohl víc zabývat. Třeba v Portugalsku v posledních letech vyšetřovali chování a praktiky supermarketů a došli k závěru, že tam byla velmi složitá struktura kartelu, kde docházelo ke koordinaci mezi dodavateli a supermarkety. Tím nechci říct, že je něco takového u nás.

Úřad by měl aktivněji zjišťovat, zda něco brání tomu, aby se soutěž přesunula od oligopolu k efektivnější konkurenci. Zda menší hráči mají prostor růst, anebo narážejí na překážky v podobě omezení a regulací. A také, zda něco brání většímu dovozu potravin. To jde sice proti narativu, že chceme víc českých potravin, jenže v situaci, kdy jsou potraviny v Česku hodně drahé, by asi konkurenci prospělo, kdyby se více importovalo. Takže v této druhé roli, kdy má úřad podporovat soutěž, by měl být aktivnější a více se ptát.

A tím se dosud nikdo seriózně nezabýval?

Nevím o tom. Soutěžní úřad na to neměl zatím prostor a netuším, zda se tomu věnoval někdo na Ministerstvu zemědělství nebo financí. Nemyslím si to. Vzorem nám může být sektorové šetření trhu, které provádí Evropská komise. Výsledkem několikaleté práce je super podrobný dokument, který identifikuje možná porušení soutěžního práva a také přichází s celou řadou návrhů na změnu legislativy, aby se odstranily potíže.

Řekl jste, že za tento náš současný stav nikdo nemůže. Neměla se ale už na začátku nastavit pravidla pro fúze a akvizice tak, aby nedocházelo k tak silné koncentraci? Není vhodné, aby byla hranice pro dominanci nižší než 40 procent?

Čtyřicet procent je dlouhodobou praxí vypozorovaná veličina, která není exaktní. Vyplývá z ní pouze, že pokud máte tržní podíl pod 40 procent, zpravidla nejste schopen sám o sobě zvýšit ceny. Hýbat s číslem nedává smysl, protože dominance je čistě ekonomické kritérium. Můžete být dominantem až s podstatně vyšším tržním podílem, třeba 80 procenty, ale teoreticky i nižším podílem.

Měla by se změnit jakkoliv pravidla, aby nedocházelo k další koncentraci trhu, tj. posilování supervelkých celků?

Jedna ze zvažovaných změn, které chce úřad navrhnout v lednu, je umožnit zákaz koncentrací, i když nevedou ke vzniku dominance. Tomu nerozumím, protože v zákoně je to už dnes. U koncentrace dnes hodnotíte, jestli v jejím důsledku dojde k narušení soutěže zejména tím, že by vznikl dominant. Takže už dnes při podezření na narušení trhu máte možnost zasáhnout.

Může se antimonopolní úřad vyjadřovat k tomu, co je přiměřená marže? Tím termínem se tady hodně šermuje.

Úřad není cenový orgán. V otázce výše marží se může vyjadřovat jen tehdy, pokud by byla výsledkem protisoutěžního jednání. Hypoteticky pokud by existoval cenový kartel a ceny byly napálené, nicméně primární problém by byl kartel. Obdobně by to bylo v případě, že by účtovaná cena byla v důsledku zneužití dominance.

Marže samozřejmě mohou být indikativní. Pokud začnou hodně růst, je to indicie toho, že dochází k nějaké nezdravé koordinaci a že v pozadí může být kartel. Pro úřad je nicméně důležité protisoutěžní jednání, marže je doprovodným jevem, který by úřad neměl nějak komentovat a už vůbec ne regulovat. To je věc Ministerstva financí.

Nedávno proběhla schůzka na Ministerstvu zemědělství mezi zástupci obchodních řetězců a ministrem zemědělství Markem Výborným. Nevíme, co se na ní odehrálo, ale protože to ministr interpretoval jako snahu obchodu o zdražení potravin, začal se o to zajímat ÚOHS. Mohlo tam padnout něco, co by posloužilo jako důkaz a vyvolalo to šetření kartelové dohody mezi řetězci?

Konkurenti nesmí postupovat koordinovaně. Prokázat se to dá tak, že je chytíte, jak se domlouvají, ale dá se dovodit i z toho, že vědí o tom, co budou všichni v budoucnu dělat. Pokud někde vyhlásí, že v budoucnu očekávají navýšení cen, může to být indicie o nějaké dohodě. Úřad je proti tomu, aby různé asociace ohlašovaly odhady růstu cen, protože tím hází cenovou kotvu.

Přestože jste nezávislý hráč, když od asociace uslyšíte, že se může příští rok zdražovat o 10 procent, řeknete si, to zní rozumně, udělám to také tak. Nevím, co padlo na schůzce, ale spíš bych řekl, že to nemohou být indicie pro nějakou zakázanou dohodu. Spíš mi to přijde jako nějaká hra typu „Chlapi zlevněte. Ne! My naopak zdražíme. Co pro nás uděláte, aby to tak nebylo?“

Obchodníci na trhu běžně sledují ceny konkurence a kopírují je. Jak tenká hranice je tady mezi tím, co je dovoleno a co už by bylo v neprospěch trhu?

Hranice je tady super tenká. Je to typický problém na oligopolních trzích, kde jsou dva tři hodně velcí hráči a zbytek malých. Cenové následování vypadá na první pohled stejně, jako když několik hráčů uzavře zakázanou dohodu o cenách, ale chybí „dohodnutí se“. Typicky to vypadá tak, že nejsilnější hráč zdraží, tak zdražím taky. Toto tzv. „cenové následování“ soutěžní právo postihovat nemůže. Každý má právo přizpůsobovat ceny.

Nevypovídá to o tom, že někteří hráči na trhu jsou příliš silní? Říká se třeba, že obvykle řada menších pivovarů s přeceněním čeká na to, až zdraží Prazdroj.

Vypovídá to o tom, že oligopolní trh je neefektivní. Nefunguje tak dobře, jak by mohl fungovat. Na plně funkčním trhu by se to nemohlo stát.

Jak složité je kartel prokázat? Má podobu písemné smlouvy, nebo to bývá ústní ujednání?

V dnešní době u kartelů prakticky nikde nenajdete písemnou smlouvu. Najít jakýkoliv písemný důkaz je skoro nemožné. Soutěžní právo je naštěstí dost flexibilní a umožňuje závěr o kartelu učinit i z nepřímých důkazů. Pokud se podniky chovají způsobem, který neumíte vysvětit jinak, než že se dohodly, dá se to vnímat jako důkaz dohody.

Dám příklad z oblasti koordinace zakázek: u dvou konkurenčních nabídek položkového rozpočtu byly ceny asi u 80 položek navýšeny přesně o 0,11 procenta. Nedá se to vysvětlit jako náhoda. Statisticky není možné, že by bez vzájemné koordinace seděli dva lidé ze dvou konkurenčních firem a jeden z nich přesně takto položky navýšil. Také u kartelů hledáte nepřímé důkazy o tom, že se subjekty musely dohodnout. Je to velmi těžká práce, do značné míry založena na náhodném zjištění.

Nepracuje úřad pomalu, když si vezmeme, jak dlouho šetření trvají? Třeba kartel stravenkových firem, které se domlouvaly na omezení počtu stravenek v řetězcích v letech 2004 až 2018, se vyšetřuje velmi pozdě, trvá to několik let a ještě případ není definitivní.

Všude po světě vyšetřování kartelů trvá řádově několik let. Většinou nemáte jasný důkaz. Trh nejdřív opatrně zdálky sledujete, abyste podezřelé nevyplašil. Potom do podniků vlétnete, naberete informace na místě a stahujete ohromné množství dat ze serverů – zpravidla všech, které se týkají komunikace. Poté data procházíte a ve finále zapojíte účastníky do řízení.

Trochu zvláštní je, že v Česku nejsou žádné lhůty pro vyšetřování. Z dobrých důvodů – dříve platila lhůta třicet dní, která byla naprosto nerealistická. Ale opačný extrém, kdy není žádná lhůta, také nemusí být ku prospěchu. Možná by nějaká lhůta, například dva roky s možností prodloužení, motivovala k větší snaze.

V jakých dalších oblastech je trh neefektivní?

U energetiky, kde je také patrně velká koncentrace na straně výroby, patrně i distribuce. Ale tyto trhy blíže nesleduji.

Je české soutěžní právo v něčem významně jiné než v Evropě? Má zdejší úřad jiné kompetence a řídí se jinými pravidly? Pokud jde o to, co je zakázáno, tak právo je úplně stejné až na nějaké nuance. Pokud jde o kompetence, co úřad může dělat, také míra sladění je dost velká. Jediné, čím se český systém liší od všech států v Evropě kromě Slovenska, je dvoustupňové řízení, které prodlužuje šetření. Abyste rozhodl, že jde o porušení, musíte případ vyšetřit, vydat rozhodnutí, po kterém následuje rozklad a věc jde k předsedovi úřadu. To je ale ve všech institucích. Otázka je, zda by nestálo za to se dvoustupňového řízení vzdát. Slováci teď chtějí tuto debatu zahájit.

Pokud jde o aktivitu, tak na první pohled český úřad dělá to, co jinde v Evropě – vyšetřuje kartely, dominance a vertikální dohody. Otázka je, jestli konkrétní případy, které si úřad vybírá, jsou ty nejpodstatnější a změní situaci na trhu. Úřad si může vybírat, může říct, že nějaký případ šetřit nebude, protože to není jeho priorita a může svou pozornost zaměřit na zásadnější věci. Myslím, že si úřad nevybírá nejdůležitější případy. Třeba výroční zpráva ÚOHS z loňského roku zmiňuje zakázanou cenovou dohodou v dodávkách techniky na konferenční akce. Ano, je to porušení práva, ale hýbe to českou ekonomikou? Podle mě by bylo správné, kdyby úřad obětoval několik menších řízení a čas věnoval nějakému většímu případu.