Babiš byl ve střetu zájmů, stíhat ho za to ale nelze, říká evropský žalobce

Článek si také můžete poslechnout v audioverzi.

Jedná se o nejsložitější kauzu, kterou úřad evropského veřejného žalobce za tři roky své existence řešil. Střet zájmů kolem bývalého premiéra Andreje Babiše (ANO) zaměstnával evropského žalobce Radka Mezlíka dva roky.

Žalobce řešil, zda lze někoho obvinit za to, že Babišův Agrofert získával i přes zákon o střetu zájmů miliardové unijní dotace a zakázky. Mezlík s NCOZ prověřovali přes dvě stě dotačních projektů a zakázek za bezmála tři miliardy korun. Z trestného činu podezřívali jak samotného Babiše a Agrofert, tak desítky státních úředníků, kteří o veřejných zakázkách pro Agrofert rozhodovali.

Akce Oceán a Evropa, jak vyšetřovatelé kauzy dotací a zakázek pro Agrofert nazvali, ale loni policisté s evropským žalobcem Mezlíkem odložili. „Narazili jsme jak na nedostatečné zákony, tak na liknavý postup resortních ministerstev. Jako žalobce jsem věděl, že dovozovat za této situace dokonce trestný střet zájmů nepřipadalo v úvahu,“ popisuje v rozhovoru pro Seznam Zprávy Radek Mezlík.

Nejednoznačnost výkladu zákonů a možnost právních kliček umožnila vláda, jejíž byl Babiš součástí. „V tomto právním zmatku není možno někoho trestně stíhat za to, že zaujal nějaký názor a podle něj postupoval. Nejasné zákony mu to totiž umožňovaly,“ upozorňuje evropský žalobce.

Byl Andrej Babiš jako ministr financí a později premiér České republiky ve střetu zájmů?

Hovořit o střetu zájmů Andreje Babiše je trochu zavádějící, i když tu zkratku chápu.

Několik let jste vedli prověřování, zda tomu tak bylo…

My jsme se zabývali trestněprávní rovinou, to znamená, zdali jeho případný střet zájmů může založit jeho trestní odpovědnost. Navíc jsme se zabývali tím, zda se příjemci dotací nebo dodavatelé veřejných zakázek nenacházeli ve střetu zájmů, a to v důsledku jejich vztahu k Andreji Babišovi, který je ovládal. Takže hlavně tito příjemci a dodavatelé byli ve střetu zájmů, i když v důsledku aktivit Andreje Babiše. Otázka nestála tak, že by nějaká vada v podobě střetu zájmů byla u Andreje Babiše, ale zda nebyla u společností, které ovládal, a zda u nich nebyla povinnost se proto v oblasti dotací a veřejných zakázek omezit.

Z trestněprávní roviny střetu zájmů jste ale podezřívali i Andreje Babiše. Například Evropská komise ve svém auditu z roku 2019 konstatovala, že Andrej Babiš ve střetu zájmů je.

My jsme dospěli k podobným závěrům. V rámci trestního řízení ale ani tento střet zájmů neodůvodňoval další kroky v podobě stíhání konkrétních osob, protože další znaky trestných činů naplněny nebyly.

Řekněme si tedy konkrétně, čeho přesně se podezření týkala.

Ty případy se týkaly podezření jednak u 21 dotačních projektů za nejméně 269 milionů korun a 198 veřejných zakázek od různých zadavatelů v hodnotě 2,6 miliardy korun spolufinancovaných z fondů Evropské unie a realizovaných v době, kdy byl Andrej Babiš ministrem financí nebo předsedou vlády. Podstata toho podezření byla, že podezřelí měli podle svého postavení vytvořit právní konstrukci, případně zatajit nebo akceptovat fakt, že žadatel o dotaci nebo veřejnou zakázku se nachází ve střetu zájmů podle zákona o střetu zájmů. A zákonné podmínky přidělení dotací nebo veřejných zakázek proto neměly být naplněny, neboť Andrej Babiš jakožto veřejný funkcionář měl nadále ovládat společnost Agrofert.

Babišovy svěřenské fondy ale nejsou blind trusty, s jakými pracují politici v zahraničí, když se chtějí vyhnout střetu zájmů. Podle Evropské komise má Babiš jako obmyšlený obou svěřenských fondů zájem na hospodářském úspěchu Agrofertu, což bylo pro Evropskou komisi zásadní.

Andrej Babiš má sice oprávnění do fondů zasahovat, ale jen omezeně, v podstatě jen v případě krizových situací. U blind trustu žádné takové možnosti nejsou, a kdyby byl Agrofert v blind trustu, žádné vyšetřování týkající se Agrofertu by pravděpodobně neprobíhalo. To už ale spekulujeme. My jsme nezaznamenali konkrétní situaci, kdy by Andrej Babiš chod holdingu nezákonně ovlivňoval.

A ovládá tedy Babiš Agrofert i potom, co jej v roce 2017 vložil do svěřenských fondů?

Náš úřad stejně jako audit Evropské komise dospěl k názoru, že Andrej Babiš byl ovládající osobou a skutečným majitelem koncernu Agrofert, a to včetně dceřiných společností. To platí také v době po vytvoření obou svěřenských fondů. Společnosti patřící do Agrofertu, které byly příjemci dotací, proto v daném období z obecného hlediska ve střetu zájmů byly. Tak jednoduché ale to posouzení nebylo. Jak jsem už říkal, neidentifikovali jsme konkrétní kroky, kterými by Andrej Babiš chod společností v Agrofertu ovlivňoval.

A kdybyste takové kroky identifikovali, už by to bylo naplnění té trestněprávní roviny?

To by záleželo podle obsahu těch úkonů. Ty by musely směřovat a týkat se přímo zadávání konkrétních veřejných zakázek, případně dotačních řízení s úmyslem obejít zákaz střetu zájmů. Ale v této věci žádné takové jednání zachyceno nebylo.

Jaké kroky jste dělali, abyste věc co nejvíc objasnili? Vyslýchali jste i Andreje Babiše?

Konkrétní úkony trestního řízení bych nechtěl komentovat. Je potřeba mít na mysli, že se jedná o odloženou věc, kterou je možné komentovat jen omezeně a ctít presumpci neviny všech dotčených osob.

Vyslýchali jste tedy osoby, které měly vliv na přidělování předmětných dotací a lidi z holdingu Agrofert?

Tak jak odpovídá významu této věci, k ní přistoupila policie a té věci přikládala patřičnou důležitost. Věnovali se jí lidé ze dvou expozitur NCOZ. Více než 10 policistů po dobu asi dvou roků. Vyslechli celkově více než stovku osob. A to jak představitele koncernu Agrofert, jeho právního oddělení, tak poskytovatele dotací. Rovněž i představitele zadavatelů veřejných zakázek - a to na regionální úrovni i na úrovni jednotlivých ministerstev. Tam bylo podezřelých nejvíce - jednalo se o desítky osob.

Jak se k tomu vyslýchaní a v té době podezřelí stavěli?

Zadavatelé veřejných zakázek měli obecně velmi malou možnost identifikovat reálný stav střetu zájmů, zejména proto, že v předmětné době Andrej Babiš jako vlastník Agrofertu v registru vlastníků uveden nebyl (registr jej jako ovládající osobu začal uvádět až v červnu 2021 - pozn. red.).

Už v roce 2019 ale byla medializovaná stanoviska Evropské komise, která uváděla, že Babiš ovládá Agrofert a je ve střetu zájmů. Neměly se tímto zkoumané subjekty víc zaobírat?

Obecně jsme dospěli k závěru, že i za situace, kdy byly medializovány třeba názory Transparency International nebo dokonce i Evropské komise - tedy předběžné závěry auditu, nebylo úplně zřejmé a stoprocentní, že by zadavatelé museli tento názor v těch řízeních akceptovat. Navíc po nich zákon ani nepožadoval provedení větší rešerše vlastnické struktury. A to je jedna z věcí, proč jsme vytýkali, že zákony byly nedostatečné. Protože nebylo zřejmé, zda povinností subjektů je dělat další zjišťování, ověřování, jestli ten reálný střet zájmů zde je, nebo není.

Zadavatelé veřejných zakázek tedy nemuseli postupovat podle zákona o střetu zájmů?

Bylo to nejasné. Narazili jsme jak na nedostatečné zákony, tak na liknavý postup resortních ministerstev. Ta totiž pro jimi řízené zadavatele sice upravovala postup při zadávání veřejných zakázek podle příslušného zákona - to jest zákona o zadávání veřejných zakázek – ale neupravovala žádný konkrétní postup, jakým měli zadavatelé přistupovat k  zákonu o střetu zájmů.

Jak to vypadalo v praxi?

Podle zákona o zadávání veřejných zakázek platilo, že zadavatel může vyloučit dodavatele jen z důvodů výslovně uvedených v tomto zákoně, aniž by byl v onom výčtu uveden také důvod v podobě střetu zájmů. Ten byl popsán v zákoně o střetu zájmů, který ale sám vyloučení dodavatele neukládal. A teď se v tom vyznejte… Zadavatelé si tak nemohli být jisti, zda při střetu zájmů mohli dodavatele vyloučit, nebo ne. K tomu neměli žádné pokyny z resortního ministerstva, zato měli k dispozici právní analýzy nebo dokonce názor Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, které možnosti vyloučení nenasvědčovaly.

Zadavatelé zakázek tak ověřovali skutečného majitele dodavatele z evidence skutečných majitelů, kde byl jako skutečný majitel uveden svěřenský správce fondu (Zbyněk Průša, předseda představenstva Agrofertu a také generální ředitel společnosti Deza - pozn. red.), nikoli Andrej Babiš (v evidenci byl uveden až od června 2021 - pozn. red.). Zadavatelé tedy střet zájmů nezjistili ani nesankcionovali a těžko jim to vyčítat nebo je dokonce trestně stíhat.

„Přikrývali“ se zadavatelé dotací a zakázek i názory ministerstev, například tehdejšího Ministerstva pro místní rozvoj pod vládou hnutí ANO, které závěry Evropské komise o Babišově střetu zájmů opakovaně rozporovalo?

Opravdu byl prezentován opačný postoj České republiky, respektive některých ministerstev, které se závěry auditu Evropské komise nesouhlasily. V tomto zmatku si nikdo nemohl být jistý svým názorem. I správní soudy v České republice tyto otázky řeší dodnes a ani ony zatím nemohou najít shodu. V tomto právním zmatku není možno někoho trestně stíhat za to, že zaujal nějaký názor a podle něj postupoval. Nejasné zákony mu to totiž umožňovaly.

Andrej Babiš vložil Agrofert do svěřenských fondů zhruba týden před tím, než začala platit právě novela střetu zájmů v Česku. Přemýšleli jste nad tím, že to byl jeho nějaký způsob, jak obejít právě ten nový zákon?

Určitě. Jednou z vyšetřovací verzí bylo, že se jednalo o účelový krok, kterým měl být obejit zákon nebo smysl toho zákona, nicméně ta právní konstrukce, která byla společností Agrofert, respektive jejím právním oddělením vytvořena, do značné míry naplňovala ty požadavky zákona o střetu zájmů. Takže sice eliminovala možnost střet zájmů snadno identifikovat, ale v podstatě vyhověla zákonům.

Takže byl zákon o střetu zájmů napsaný tak, že v důsledku „vyhovoval“ Agrofertu?

Agrofert měl stejné podmínky jako kdokoli jiný. Ty zákony byly napsané tak, že umožňovaly tu právní konstrukci, kterou Agrofert realizoval. Agrofert tedy přišel s něčím, co do značné míry vyhovovalo všem těm právním požadavkům. Nová ustanovení zákona o střetu zájmů, která měla být namířena na danou situaci, byla napsána tak, že umožňovala dvojí výklad.

Co to znamená?

Že byl ten zákon v té době naprosto zmatečný. Sice zakazoval poskytnout dotaci při střetu zájmů, ale nepochopitelně se zákaz omezoval jen na dotace poskytnuté podle předpisu upravujícího rozpočtová pravidla (toto omezení už dnes neplatí - pozn. red.), což je zákon o rozpočtových pravidlech. Ten se však na dotace pro Agrofert nevztahoval. Všech 21 prošetřovaných dotací, které policisté museli nejprve pečlivě vybrat a které připadaly v úvahu podle časového období, kdy byl Andrej Babiš veřejným funkcionářem, bylo totiž přiděleno prostřednictvím Státního zemědělského intervenčního fondu. Ten ale nepostupoval podle zákona o rozpočtových pravidlech, ale podle svého zvláštního zákona. Zákon o střetu zájmů v tehdejším znění se tak na něj nevztahoval (takzvaný zákon lex Babiš vznikl v roce 2016, přijala ho vláda Bohuslava Sobotky, v níž byl Babiš ministrem financí - pozn. red.).

Ta zdánlivě nevinná formulace - podle předpisu upravujícího rozpočtová pravidla - tak zákon o střetu zájmů v oblasti zemědělských dotací prakticky vykastrovala. Jako žalobce jsem věděl, že dovozovat za této situace dokonce trestný střet zájmů nepřipadalo v úvahu.

Zabývali jste se otázkou, zdali tento „dvojí výklad“ zákona nebyl účelový - to znamená zdali někdo nepřipravil zákon tak, aby Agrofert mohl i poté dál beztrestně pobírat dotace?

Za situace, kdy 200členná Poslanecká sněmovna rozhodne a dojde ke schválení nějakého zákona, není věcí žalobců toto hodnotit nebo zpochybňovat. Schvalovacím procesem je eliminováno podezření na předkladatele nebo na osoby, které se podílí na vzniku té právní úpravy, protože za ni odpovídá Parlament a je to schválený zákon. Od toho jsou zde nakonec imunity. Výjimkou by bylo například úplatkářství nebo vydírání při legislativním procesu, ale to už jsme někde jinde.

Podle závěrečné zprávy Evropské komise, která byla zveřejněna v roce 2021, Andrej Babiš porušuje české a evropské zákony, protože nadále ovládá holding Agrofert, který v té době pobíral unijní dotace. Podle EK na ně ale neměl nárok. Jak to, že podle EK Babiš zákony porušil, podle vás ne?

My jsme ale závěry Evropské komise potvrdili, jen jsme neshledali jakýsi „prvek navíc“, kterým by byla trestní odpovědnost. Evropská komise říkala, že Andrej Babiš mohl na činnost Agrofertu a také jako veřejný činitel na dotační systém uplatňovat svůj vliv. A Evropské komisi to stačí, aby v rámci správního práva například sáhla na dotace poskytované státu nebo požadovala nápravu, jak to také udělala. Ale pro trestní právo nestačí jenom nějaká právní konstrukce, že by někdo něco mohl ovlivňovat. Musel by zde být důkaz, že se tak opravdu stalo a že se tak stalo úmyslně při vědomí, že byl porušován zákon.

Lze tedy zjednodušeně říct, že Agrofert a Andrej Babiš ve střetu zájmů byl - stíhat ho za to ale nelze?

Zjednodušeně ano, jak jsem to už říkal. Protože trestný čin spáchán nebyl.

Nevytvořil tady Babiš nějaký precedent, jak obejít střet zájmů?

Problém je právě v tom, že tady žádný precedent nebyl. Kdyby byl v minulosti nějaký podobný případ, tak už bychom nejen my, ale i zadavatelé třeba znali odpovědi na ony právní otázky, například by zde bylo stanovisko Nejvyššího správního soudu. Tak tomu ale nebylo. Agrofert byl vlastně první, kdo vytvořil nějakou konstrukci, která se měla přizpůsobit zákonu o střetu zájmů a se kterou u nás neměl nikdo zkušenosti. Vše řeší správní soudy a nezbývá než vyčkat jejich závěrů.

Andrej Babiš reagoval na vyšetřování evropským úřadem tak, že se „jedná o další instituci, která bude zasahovat do vnitřní záležitosti Česka a salámovou metodou získávat pro Brusel víc a víc pravomocí“. Potom řekl, že „kauza je účelová“. „Zase mají další bič na Babiše a naši známí profesionální udavači mají zase další místo, kam udávat,“ doplnil. Necítil jste se pod politickým tlakem? Na kauze jste začal pracovat, když byl Babiš ještě premiér.

Já jsem žádný tlak necítil, žádný tlak nebyl ani na centrum úřadu v Lucemburku. Pro mě to tedy byla stejná situace jako práce na jiných kauzách.

Takže jste se nebáli „odstíhat Babiše”?

Máme nezávislou justici. Určitě by nebyl problém odstíhat jakoukoliv osobu v jakémkoliv postavení, včetně premiéra. K tomu by ale musel být předpoklad v podobě spáchaného trestného činu.

S vaším závěrem, tedy že nikoho z podezřelých nejde odstíhat, mimo jiné i kvůli špatně nastaveným zákonům a pravidlům, souhlasili i vaši evropští kolegové?

Závěry jsem předkládal třem zahraničním žalobcům, kteří jsou ve stálé komoře úřadu. S mou analýzou se všichni ztotožnili. Mimo to mi pomáhali další kolegové a specialisté v Lucemburku. Ten případ byl mimořádně složitý a čím více se do toho člověk zahloubal, tím více zjišťoval, kolik tam bylo zaháčkovaných právních problémů. Některé jsem zmiňoval. A tím více bylo zřejmé, že v konečném závěru nikoho odstíhat nelze.

Jak složitý byl tento případ z pohledu vaší kariéry a z hlediska Úřadu evropského žalobce?

Z hlediska práva to byl určitě nejsložitější případ, kterým jsem se kdy zabýval. Myslím, že i z hlediska činnosti evropského úřadu to byl jeden z nejsložitějších případů. Náš úřad se zabývá například obrovskými daňovými kauzami, ale to jsou věci, kde právní otázky jsou víceméně vyřešeny. Nikdo nemusí řešit desítky stran právních úvah. Takže takhle právně složitá věc, troufám si tvrdit, na našem úřadě dosud nebyla.