Kompetenční žaloba? Jdeme do neznámých vod, říká ústavní expertka

Vláda neschválila účast prezident Petra Pavla na summitu NATO v Ankaře. Kabinet tak rozhodl po týdnech náznaků s tím, že prezident má jiný pohled na otázky kolem zbrojení než vláda. Má prezident podat kompetenční žalobu?

Hostem Ptám se já byla expertka na ústavní právo z Právnické fakulty UK v Praze Andrea Procházková.

Delegaci na červencový summit Severoatlantické aliance v Ankaře povede premiér Andrej Babiš (ANO), doprovázet ho budou ministr obrany Jaromír Zůna (za SPD) a ministr zahraničí Petr Macinka (Motoristé). Hlava státu součástí delegace nebude. Důvodem podle předsedy vlády je, že blížící se klíčový summit bude tentokrát jiný než ty předchozí.

Řešení několikaměsíčního sporu s prezidentem Petrem Pavlem, který na své účasti na vrcholném fóru trvá i přes nesouhlas vládních Motoristů, slíbil premiér po čtvrtečním setkání ministrů obrany aliance.

Babiš v pátek oznámil, že Česko letos nesplní závazek vůči NATO vydat dvě procenta hrubého domácího produktu na obranu. Zároveň očekává, že od příštího roku jeho vláda dvouprocentní závazek už plnit bude. Pavel přístup kabinetu k financování obrany kritizuje.

A právě rozdílným pohledem na plnění závazků vláda vysvětluje, proč by na summitu měli být zástupci koaličních stran, nikoli prezident. Ten avizoval, že má pro případ, že ho kabinet do delegace do Ankary nezařadí, připravenou kompetenční žalobu.

Jaké argumenty by hlavě státu v případě kompetenční žaloby hrály do not a co by bylo proti němu? A má žaloba smysl, i když by soud nestihl rozhodnout včas?

Celý rozhovor si můžete pustit v audiopřehrávači, ve své oblíbené podcastové aplikaci nebo ve videu.

Co v rozhovoru zaznělo?

1:00 Vláda rozhodla, že prezident nebude součástí delegace na summit Severoatlantické aliance v Ankaře, tak jak jsme ostatně několik týdnů dopředu očekávali. Co to znamená, máme čekat kompetenční žalobu? - Pokud prezident a jeho spolupracovníci dodrží to, co veřejně tvrdili, tak jsem četla, že ve chvíli, kdy mu nebude umožněna účast v rámci delegace za Českou republiku, tak bude podána kompetenční žaloba. Takže si myslím, že dneska pravděpodobně, možná už teď, se odesílá datovou schránkou na Ústavní soud kompetenční žaloba. - Která je v tuto chvíli připravená od prezidentových právníků, předpokládám. - Ano, z toho, co víme veřejně, si myslím, že to tak je. Protože oni už před minulým jednáním vlády, na které to původně mělo být na začátku června rozhodnuto, avizovali, že ta žaloba je připravená. Takže si myslím, že je pořád v tom stejném stavu a jenom čekali, jestli vláda nakonec účast umožní.

2:00 Může, nebo nemůže Ústavní soud stihnout rozhodnout včas? Protože ten summit má probíhat od 7. do 8. července v Turecku, což je poměrně krátká lhůta. Tak dá, nebo nedá se to stihnout? - Tady je asi důležité říct, že ty kompetenční spory v České republice nejsou vůbec běžné. Ústavní soud de facto na úrovni premiéra a prezidenta rozhodoval pouze jeden takový spor, a byl to spor Miloše Zemana tehdy jako premiéra s prezidentem Václavem Havlem o jmenování viceguvernéra a guvernéra České národní banky. Ale jinak tady kompetenční spory na takto vysoké politické úrovni nejsou. Takže si upřímně myslím, že jdeme do velmi neznámých vod a je otázkou, jak se k tomu Ústavní soud obecně postaví: co je potřeba splnit, koho je potřeba žalovat, jestli bude žalovat vládu jako celek, jestli bude žalovat premiéra, jestli bude žalovat ministra zahraničí. Ale když se koukneme do zákona o Ústavním soudu, tak se dá říct, že Ústavní soud má možnosti to stihnout.

3:00 Běžně to funguje tak, že řízení před Ústavním soudem je neveřejné a není tam žádné ústní projednání, takže si vyžaduje Ústavní soud od účastníků řízení vyjádření. V tomto případě podle toho, koho tam označil, dejme tomu, že předpokládáme, že vyjádření vlády, na kterou má většinou nějakých 10 až 15 dnů. Ale dá se to přeskočit tak, že Ústavní soud rovnou nařídí ústní jednání. To může být nařízeno třeba, dejme tomu, příští týden, účastníci budou mít dostatek času se na to připravit, proběhne tam ten proces, který je normálně neveřejný, tam se vyjádří vláda, prezident a pak může Ústavní soud rozhodnout. Takže si myslím, že tady ta možnost je. Ale otázkou je, jestli k tomu Ústavní soud k tomu ochotný, protože to je poměrně výjimečný postup, ústních jednání je poměrně málo a nejsou tradiční a většinou jsou dopředu velmi chystaná, ne takto narychlo. Takže uvidíme.

4:00 Ale kdyby chtěl, tak by to stihnout šlo. - Asi ano. - Na čem závisí to, jestli bude Ústavní soud chtít? Jestli vyhodnotí to, zda to je tak zásadní otázka, že si vyžaduje tak zrychlené řízení, nebo ne? - Záleží, jestli prezidentův tým v kompetenční žalobě žádal, že to má být předběžně projednáno. Protože Ústavní soud se nemusí řídit tím, jak mu ty věci napadnou. Tady o tom bude rozhodovat 15 soudců, takže celé plénum Ústavního soudu, většinou zasedají ve středu, každou středu. Nejdřív se k tomu musí sejít aspoň jednou před tím ústním jednáním. A potom záleží asi na nějaké vnitřní vůli a rozhodnutí, co bude nejlepší postup. Protože bych tady chtěla zdůraznit, že Ústavní soud bude v poměrně citlivé pozici. Buď tedy ten proces urychlí a dejme tomu vyhoví prezidentovi - což nevíme - a tak vlastně vládu donutí, aby prezidenta do delegace vzala. Anebo to zpozdí a třeba rozhodne ex post o tom, že prezident by měl jet. To už je prezidentovi v tomto konkrétním případě k ničemu, ale může to mít třeba nějaké budoucí důsledky. A tohle si Ústavní soud musí sám vyhodnotit. Předpokládám, že tam bude velkou roli hrát nejen vnitřní diskuze, ale rozhodnutí předsedy Ústavního soudu Josefa Baxy, protože de facto to je v něčem politické rozhodnutí.

6:00 Pod jak velkým tlakem v takový moment Ústavní soud je? Protože on se skutečně stává aktérem politického dění. - Ústavní soud je už několik let pod velkým tlakem. A je to i proto, že se čím dál tím víc, jak říkáte, před něj dostávají spory, které se bytostně týkají politického sporu, politického dění. Asi bych tady vzpomenula jako jeden z nejzásadnějších případů posledních let mimořádnou valorizaci důchodu, kterou tam předložilo hnutí ANO tehdy jako opoziční strana. A tam právě bylo to ústní projednání, na něj přišlo i mnoho podporovatelů hnutí ANO za veřejnost. A při tom vyhlášení nálezu pokřikovalo i různými ne úplně fajn výrazy na plénum Ústavního soudu. Navíc když jsme se koukali na to, jak to poté komentovala třeba tehdy předsedkyně poslaneckého klubu Alena Schillerová, tak říkala, že Ústavní soud rozhodl proti důchodcům a hraje podporující hru vůči tehdejším vládním politikům, vládě Petra Fialy. Ten tlak je stupňovaný, tehdy tam přišly i desítky výhružných a vulgárních dopisů. Ústavní soud o těchto věcech normálně nemluví, ale tehdy se rozhodl, že to zveřejní právě kvůli tomu, že to bylo bezprecedentní. Takže ten tlak tady je celou dobu a ve chvíli, když říkáte z pozice politika, že dopředu Ústavní soud rozhodne zaujatě, tak už ho vlastně stavíte do nějaké role, ze které už není moc úniku, protože budete muset obhajovat, že nefandíte nějaké straně.

8:00 Což vláda Andreje Babiše v nějakých náznacích dělá. - Je to Ústavní soud, máme tu soudy od toho, aby rozhodovaly spory. Rozhodně tohle patří do kompetence Ústavního soudu, aby rozhodoval o kompetenčních sporech. A já věřím, že tam jsou tak silné osobnosti a prošli velmi detailním skrutiniem veřejnosti i politiků, že tento tlak musí ustát.

10:00 V jaké pozici prezident vlastně je, když bychom vzali tu kompetenční žalobu jako takovou? - Budu spekulovat, protože neznáme ten návrh. Ale asi můžeme začít tím, že prezident z Ústavy - často tady u vás hosté zmiňují článek 63 - má právo zastupovat stát navenek. My dnes úplně nevíme, co to konkrétně znamená, ale když si pak čteme i nějakou odbornou literaturu a bavíte se s dalšími lidmi, kteří se věnují ústavnímu právu, tak to jsou státní návštěvy, přijímání jiných delegací, ale jsou to také vícestranná jednání, jako je valné shromáždění OSN, jako je právě summit NATO. Jedna výjimka, u které prezident nemá figurovat, je Evropská rada, tam tradičně jezdí premiéři právě proto, že jsou tou výkonnou mocí, která může rozhodovat. Ale zároveň k tomu nemáme nic dalšího, žádné rozhodnutí, které by nám mohlo pomoct. A druhá věc, kterou máme argumentačně a kterou pravděpodobně, předpokládám, ta kompetenční žaloba zmiňuje, jsou nějaké ústavní zvyklosti toho, že tradičně na summit NATO jezdí prezident republiky a dělali to všichni čtyři prezidenti, že se jich účastnili.

11:00 Můžeme zmínit příklad, který byl trochu jiný, a to je příklad Miloše Zemana, ale tam to bylo ze zdravotních důvodů, proč tam nakonec jel premiér. Ale dejme tomu, že čtyři poměrně názorově rozdílní prezidenti napříč celou historií České republiky jezdili na summit NATO a nikdo to dosud nerozporoval jako problematickou věc. Takže de facto vznikla nějaká ústavní zvyklost o tom, že prezidenti mají jezdit.

11:30 No a pak jsou tam další argumenty, o kterých se můžeme jenom dohadovat. Také záleží, jestli prezident třeba rozporuje pouze Ankaru jako jednotlivou účast, anebo jestli rozporuje obecně to, že mu tím vláda brání ve výkonu pravomocí, které jsou zakotvené v Ústavě. Když bude napadat prezident pouze to, že se nemohl účastnit jednoho summitu NATO, nemusí být samo o sobě protiústavní bránění ve výkonu jeho mandátu a jeho pravomocí, které má dané Ústavou. Ale kdyby to formuloval šířeji, že jde o uskutečňování jeho role, tak si umím představit, že tam už můžeme vzít v potaz celý proces, který k tomu vedl, jak se to natahovalo.

12:00 My tohle rozebíráme jenom pár minut poté, co vláda své rozhodnutí oznámila, takže nevíme detaily ani vládního rozhodnutí. Ale na tiskové konferenci premiér říkal argumenty, že prezident za dobu svého mandátu byl na zhruba 60 zahraničních cestách, z toho minimálně na 12 během mandátu vlády Andreje Babiše. Vláda mu schválila účast na valném shromáždění OSN. Takže podle premiéra nikdo nebrání hlavě států ve výkonu ústavních pravomocí. Neobstojí tento premiérův argument? - Otázkou je, jestli se protiústavnost dá založit na tom jednom konkrétním porušení. A to bude to nové, co Ústavní soud musí v tomto případě říct. Já bych ještě zmínila argument, že vláda schválila prezidentovi účast na valném shromáždění OSN, to je někdy po prázdninách, pokud se nepletu, a myslím, že to používala vláda opakovaně jako důvod, proč by kompetenční žalobě nemělo být vyhověno. - To znělo už na jednání vlády, že to je takový předběžný argument. - Ano, ale mám pocit, že se to dá použít i naopak. Ve chvíli, kdy někomu schválíte akci, která je až po prázdninách, ale nejste ochotní a schopní mu schválit akci, která je za pár týdnů, tak to může být použito i opačně, že de facto bráníte, obstruujete tomu prezidentovi, aby se někam vydal.

15:00 A pak záleží, jak je ta žaloba formulovaná, co je ta základní otázka. Umím si představit, že ve chvíli, kdy máte spor de facto ministra zahraničí a prezidenta o tom, jestli můžeme prezidentovi zakázat nějakou účast, když se účastnit aktivně chce. Protože on se nemusí chtít účastnit - v tu chvíli nikdo nebude podávat kompetenční žalobu na to, že mu bráníme v účasti na summitu NATO - ale tím, že se účastnit chce, tak jestli má ústavní právo, když když projeví názor, že by chtěl jet, jestli mu to vláda může de facto zakázat. Protože to se teď stalo. A to je podle mě ta hlavní otázka.

16:00 Nakolik to bude obecně použitelné rozhodnutí, nakolik od toho čekat, že se Ústavní soud pokusí stanovit nějaké obecnější mantinely? - Dejme tomu, že to Ústavní soud neodmítne z procesních důvodů, že tam nebyly splněny nějaké podmínky řízení, a bude rozhodovat o meritu, o té hlavní otázce, kterou tedy nevíme, jaká je, ale můžeme se domnívat, jaká přibližně je, tedy jestli mu to někdo může zakázat. V takovém případě to samozřejmě bude uplatňovat nějaké závěry na tu konkrétní situaci, ale už je to vlastně jedno, jestli se to stane po summitu nebo před summitem a bude to mít praktické důsledky, jestli tam prezident pojede nebo nepojede, ale de facto to stanoví, jestli vláda porušila Ústavu tím, co udělala. Tedy že rozhodla, že tam prezident jet nemůže. Zároveň ty nálezy Ústavního soudu mají samozřejmě nějaký jako budoucí efekt a budeme se tedy koukat na příští spory třeba právě v zahraniční politice tímto prizmatem.

17:00 Předpokládám, že i v té kompetenční žalobě to určitě nějakým způsobem prezident zmiňuje, protože o tom mluvili veřejně jeho spolupracovníci i poradci, že to je jeden z těch argumentů. Myslím, že Michael Žantovský to u vás zmiňoval jako jeden z důležitých argumentů. Takže to bude mít určitě nějaký budoucí efekt. Ale opět záleží, jak je to formulováno, co tam přesně prezident chce a de facto se asi dostaneme k nějakému přiblížení pojmu zastupování státu navenek z pozice prezidenta.

17:30 Pokud by došlo k tomu, že by Ústavní soud chtěl rozhodnout rychle a chtěl skutečně ještě do konání summitu NATO vynést verdikt a rozhodoval by tedy o meritu věci, to znamená, že by to projednával, je nějak představitelné, že by to neakceptovala vláda, že by to neakceptovalo ministerstvo zahraničí? - V České republice se to ještě nestalo, ačkoliv ústavní soudci byli kritizováni za to, že nějakým způsobem rozhodli, tak (politici) de facto téměř vždy respektovali nález Ústavního soudu, můžeme se pak bavit o tom, co znamená respektovali, ale nějakým způsobem se řídili alespoň nějakým minimem toho, co Ústavní soud řekl. Ale vidíme v okolních státech, vidíme ve Spojených státech, že se to děje. A že asi ve chvíli, kdy se rozhodnete nerespektovat rozhodnutí Ústavního soudu, tak ho nerespektovat můžete. Má to jenom politické konsekvence, protože žádný trest v ústavním právu za překračování limitů není, kromě toho, že někdo řekne, že to je protiústavní. Takže de facto to jde, ale myslím si, že by to tedy bylo překročení všeho představitelného pro fungování demokratického právního státu a toho, jak se navzájem mají jako ústavní činitelé, ústavní orgány a nejdůležitější instituce chovat navzájem.

22:00 Vyhraje podle vás reálně na té situaci vůbec někdo? Není to ve finále stav, na kterém budeme tratit všichni? Protože vláda udělala nějaký krok, nějak se rozhodla, prezident podá žalobu a verdikt Ústavního soudu vždy vnese velké emoce do společnosti, navíc může dojít ještě k tomu, že politici třeba budou nálepkovat Ústavní soud, budou snižovat jeho důvěryhodnost, což je obecně pro ten systém asi poměrně riziková záležitost. - Je to nešťastné a nemuseli bychom tohle řešit, protože mně nepřijde, že to je tak zásadní politická otázka, že by tam prezident nemohl jet z hlediska nějakých možností a scénářů, které by se mohly stát a mohly být třeba pro vládu nepříjemné. Je pravda, že by prezident třeba mohl říct na neformální večeři něco, co by vládu úplně nepotěšilo. Ale nebude to mít nějaké zásadní důsledky pro Českou republiku. A na těch formálních jednáních se musí řídit i mandátem vlády v té dané věci. Což prezident podle mě říkal, že by udělal. Myslím si, že by teoreticky mohla vyhrát budoucí Česká republika a česká politika v tom, že bychom aspoň trochu tušili, jak to je a tento případný spor bychom nemuseli zažívat. Je možné, že ho zažijeme za volební období této vlády ještě minimálně jednou, dvakrát, třikrát. - Že si ty kompetenční žaloby konečně užijeme. - Otázkou je, jestli je nakonec někdo podá, ale myslím si, že to nebude první ani poslední konflikt, který prezident bude mít v této oblasti.